JURISPRUDENCIA AGROAMBIENTAL : ¿PUEDE ANULARSE UN TÍTULO EJECUTORIAL AÑOS DESPUÉS?
¿PUEDE
ANULARSE UN TÍTULO EJECUTORIAL AÑOS DESPUÉS?
Un título de propiedad no siempre es
definitivo: así lo demostró el Tribunal Agroambiental
Análisis de la Sentencia Agroambiental
Plurinacional S2ª N° 32/2024 — Proceso Contencioso Administrativo (predios,
ubicación y partes reservados)
Introducción
Muchas personas creen que, una vez que el INRA
emite un Título Ejecutorial a través del saneamiento, ese derecho de propiedad
queda blindado para siempre. La Sentencia Agroambiental Plurinacional S2ª N°
32/2024 demuestra que eso no es necesariamente cierto: años después de haberse
titulado un grupo de predios ganaderos empresariales, el Tribunal Agroambiental
anuló la Resolución Suprema que los había otorgado, al detectar fallas graves
en el proceso de saneamiento que nunca fueron investigadas a fondo.
El caso es técnicamente denso, pero deja una
lección clara y aplicable a cualquier propietario con un título emergente de
saneamiento: el proceso puede reabrirse si el Estado detecta que no se
investigaron correctamente ciertos indicios.
Antecedentes
El Viceministerio de Tierras interpuso una demanda
contencioso administrativa contra una Resolución Suprema que, dentro de un
proceso de Saneamiento Simple de Oficio, había otorgado nuevos títulos
ejecutoriales a favor de varios beneficiarios sobre tres predios rurales con
actividad ganadera, clasificados como propiedad empresarial y mediana
respectivamente.
La demanda planteó cinco cuestionamientos
centrales al proceso de saneamiento: (1) la existencia de indicios de
relaciones servidumbrales, por el pago de salarios por debajo del mínimo
nacional a trabajadores de los predios; (2) un posible fraccionamiento
fraudulento de una propiedad mayor en fracciones más pequeñas, con el fin de
eludir el límite constitucional de 5.000 hectáreas; (3) una deficiente
valoración de los antecedentes agrarios, con contradicciones no resueltas sobre
la superposición de distintos expedientes agrarios sobre la misma área; (4) el
incumplimiento de las características exigidas para clasificar un predio como
propiedad mediana o empresarial; y (5) la ausencia de fundamentación,
motivación y congruencia en la resolución impugnada.
Este no era el primer intento de anular la
resolución: una Sentencia previa sobre el mismo caso había sido dejada sin
efecto mediante una Acción de Amparo Constitucional, al considerarse que no se
había dado suficiente oportunidad de defensa a los beneficiarios antes de
calificar indicios de relaciones servidumbrales. Tras esa devolución, el
Tribunal Agroambiental solicitó un informe técnico especializado adicional sobre
las superposiciones de expedientes agrarios antes de volver a resolver.
Los beneficiarios de los predios, al contestar la
demanda, sostuvieron que los errores en la documentación laboral presentada
fueron formales (montos de adelantos confundidos con sueldos totales), que las
transferencias y fraccionamientos tenían respaldo legal, y que la actividad
ganadera estaba efectivamente acreditada con carga animal, marcas registradas e
infraestructura productiva. Por su parte, las autoridades demandadas (el Instituto
Nacional de Reforma Agraria y el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras) se
allanaron, en términos generales, a los argumentos de la demanda.
Problema jurídico
¿Puede el Tribunal Agroambiental anular una
Resolución Suprema de saneamiento y ordenar que se reabra el proceso, cuando el
INRA no investigó adecuadamente indicios de relaciones servidumbrales, un
posible fraccionamiento fraudulento y contradicciones en la superposición de
expedientes agrarios?
Marco normativo
Art. 398 de la Constitución Política del Estado. "Se prohíbe el latifundio y la doble
titulación... La superficie máxima en ningún caso podrá exceder de cinco mil
hectáreas."
Art. 397.III de la Constitución Política del
Estado. "La función
económica social debe entenderse como el empleo sustentable de la tierra en el
desarrollo de actividades productivas... La propiedad empresarial está sujeta a
revisión de acuerdo con la ley, para verificar el cumplimiento de la función
económica y social."
Art. 5.b.2 del Decreto Supremo N° 388. "El incumplimiento de pago de
salarios, los pagos inferiores al mínimo, parciales o en especie... son
suficientes para acreditar la existencia de relaciones servidumbrales por sí
solos."
Art. 269.I del Decreto Supremo N° 29215. "Si existiera denuncia o indicios de
fraccionamientos de medianas propiedades o empresas agropecuarias realizados
con la finalidad de acogerse al régimen previsto para las pequeñas
propiedades... se procederá a una investigación de oficio."
El art. 64 de la Ley N° 1715
define el saneamiento como el procedimiento técnico-jurídico transitorio
destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria; sus
finalidades, según el art. 66, incluyen tanto la titulación de tierras que
cumplen la función social o económico-social como la anulación de títulos
afectados de vicios de nulidad absoluta.
Marco jurisprudencial
●
SCP
1839/2013 de 25 de octubre — precisa que el art. 157 del D.S. N° 29215 contiene
tres normas distintas: la reversión de la propiedad ante relaciones
servidumbrales comprobadas, el desconocimiento de deudas personales derivadas
de esas relaciones, y la obligación del INRA de denunciar ante la instancia
laboral competente cuando detecte incumplimiento de obligaciones salariales.
●
SCP
0213/2021-S1 y SCP 0027/2019-S3 — desarrollan los estándares de fundamentación,
motivación y congruencia que debe cumplir toda resolución administrativa o
judicial, exigiendo coherencia entre lo planteado por las partes, lo
considerado y lo finalmente resuelto.
●
SAN
S1a N° 07/2013 de 25 de marzo — establece que, para acreditar actividad
ganadera, los elementos primordiales son la constatación física de cabezas de
ganado y su marca registrada; la infraestructura y medios técnicos modernos son
solo elementos complementarios.
●
SAN
Sa N° 043/2017 — fija los criterios para la clasificación de un predio como
pequeña propiedad, mediana propiedad o empresa agropecuaria, conforme al art.
41 de la Ley N° 1715.
Análisis jurídico
El Tribunal abordó los cinco problemas jurídicos
planteados por la demanda de forma independiente.
Sobre los indicios de relaciones servidumbrales,
el Tribunal constató que, según la propia documentación presentada por los
beneficiarios durante el relevamiento de campo (contratos y planillas de pago),
varios trabajadores habían recibido montos por debajo del salario mínimo
nacional vigente en esos años. Las declaraciones posteriores de trabajadores y
representantes, presentadas recién durante el proceso judicial para corregir
esos montos, no fueron consideradas válidas: la prueba sobre el cumplimiento
salarial debe presentarse durante la etapa de relevamiento de campo, no de
forma sobreviniente. El Tribunal fue explícito en que esto constituye un
indicio que el INRA no investigó ni denunció, como exige la normativa — no una
determinación definitiva de servidumbre.
Sobre el fraccionamiento fraudulento, el Tribunal
encontró inconsistencias entre los distintos documentos de transferencia
presentados a lo largo del expediente (con superficies y denominaciones de
predios que no coinciden entre sí), y consideró que el INRA no evaluó si esas
divisiones sucesivas buscaban eludir el límite constitucional de 5.000
hectáreas por propietario.
Sobre la valoración de antecedentes agrarios, el
Tribunal identificó que los distintos informes técnicos elaborados durante años
arrojaron cifras de superposición de expedientes agrarios abiertamente
contradictorias entre sí, sin que quedara claro cuál era la cifra correcta —
una falla de sustento técnico que, por sí sola, genera inseguridad jurídica.
Sobre la clasificación de la propiedad como
empresarial o mediana, el Tribunal señaló que, si bien la actividad ganadera
estaba acreditada por la carga animal y las marcas registradas, la duda no
resuelta sobre el cumplimiento del régimen laboral impide, por ahora, confirmar
el cumplimiento pleno de los requisitos de la propiedad empresarial.
Finalmente, sobre la motivación y congruencia, el
Tribunal concluyó que los informes técnicos que sirvieron de base a la
Resolución Suprema impugnada se limitaron a citar antecedentes sin analizar de
forma integral las contradicciones señaladas, lo que vulnera el debido proceso
en su componente de motivación.
Un elemento procesal
relevante: las autoridades demandadas (el ente de tierras y el ministerio del
ramo) se allanaron a los argumentos de la demanda durante el proceso, lo que,
conforme a la normativa procesal civil aplicable supletoriamente, permitió al
Tribunal resolver directamente sobre el fondo de la controversia.
Decisión del
Tribunal
La Sala Segunda del Tribunal Agroambiental declaró
PROBADA la demanda contencioso administrativa interpuesta por el Viceministerio
de Tierras. En consecuencia, declaró NULA la Resolución Suprema impugnada, que
había otorgado los títulos ejecutoriales sobre los tres predios en cuestión.
El Tribunal ANULÓ obrados del proceso de
saneamiento hasta un punto específico del expediente administrativo (el Acta de
Cierre de Relevamiento de Información en Campo), y ordenó al INRA reencauzar el
proceso: realizar una nueva valoración integral que considere los indicios de
relaciones servidumbrales, el posible fraccionamiento fraudulento y las
contradicciones técnicas señaladas, y emitir una nueva Resolución Final de
Saneamiento conforme a la normativa vigente.
Es fundamental subrayarlo: esta es una decisión de
anulación y reencauzamiento procesal, no una determinación de fondo sobre a
quién pertenecen finalmente los predios, ni una confirmación definitiva de que
existió servidumbre o fraude. El Tribunal ordena investigar; no condena. La
titularidad final de los predios queda pendiente de lo que resuelva el INRA en
el nuevo proceso.
Criterio
jurisprudencial
La ratio decidendi puede resumirse así: una
Resolución Final de Saneamiento es nula por falta de motivación, fundamentación
y congruencia cuando el INRA no investiga indicios de relaciones servidumbrales
evidenciados en su propia documentación de campo, no analiza un posible
fraccionamiento destinado a eludir el límite constitucional de superficie, y
arrastra contradicciones técnicas no resueltas sobre la superposición de
expedientes agrarios — todo ello sin que la anulación implique, por sí sola,
una determinación sobre el fondo del derecho propietario en disputa.
El pago de salarios por debajo del mínimo nacional
constituye, por sí solo, un indicio suficiente de relaciones servidumbrales que
el INRA está obligado a investigar y, de corresponder, denunciar ante la
instancia laboral competente — no requiere que concurran otros factores
adicionales.
Conclusión
Este fallo confirma que un Título Ejecutorial
emergente de saneamiento no es intocable si, años después, se demuestra que el
proceso administrativo que le dio origen omitió investigar indicios relevantes
de irregularidades. Para el propietario, la lección práctica es doble: la
documentación laboral y técnica presentada durante el saneamiento debe ser
rigurosa desde el inicio, y un título ya otorgado puede reabrirse si esa
documentación revela, en sí misma, elementos que el INRA debió investigar y no
lo hizo.
Para mayor información comunicarse con:
Céspedes &
Asociados – Abogados Agroambientales Especialistas en Derecho Agrario, tierras
e INRA en Bolivia
Comentarios
Publicar un comentario