"JURISPRUDENCIA" ¿QUÉ PASA SI EL INRA DICE QUE TU GANADO NO EXISTE SIN HABERLO CONTADO EN PERSONA? - Céspedes & Asociados – Especialistas en Derecho Agrario, tierras e INRA en Bolivia
¿QUÉ
PASA SI EL INRA DICE QUE TU GANADO NO EXISTE SIN HABERLO CONTADO EN PERSONA?
Análisis de la Sentencia
Agroambiental Plurinacional S1ª N° 21/2026
INTRODUCCIÓN
En el proceso de saneamiento de tierras en
Bolivia, uno de los momentos más temidos por un propietario o poseedor ganadero
es recibir, años después de haber sido verificado en campo, una resolución que
declara "fraude en el cumplimiento de la Función Económico Social
(FES)". Esa declaratoria puede significar la pérdida del predio, incluso
cuando el ganadero nunca fue notificado, nunca pudo defenderse, y el INRA nunca
volvió a pisar la propiedad para comprobar lo que estaba afirmando.
La Sentencia Agroambiental Plurinacional S1ª N°
21/2026, emitida por la Sala Primera del Tribunal Agroambiental el 7 de abril
de 2026, resuelve exactamente ese escenario en el caso del predio "Cuchizal",
en el municipio de Exaltación, provincia Yacuma del departamento de Beni. El
fallo fija un criterio claro: el INRA no puede declarar fraude en la FES
basándose únicamente en informes de gabinete, sin realizar la inspección
directa que exige la ley.
ANTECEDENTES
El predio "Cuchizal" fue objeto de un
doble proceso de saneamiento: primero bajo la modalidad de Saneamiento Simple
de Oficio (SAN SIM, año 2001) y luego, al identificarse superposición con la
Tierra Comunitaria de Origen (TCO) Cayubaba, bajo la modalidad de Saneamiento
de Tierras Comunitarias de Origen (SAN TCO, año 2002). En ambas oportunidades
se registró en las Fichas Catastrales la existencia de más de 1.200 cabezas de
ganado bovino, ganado caballar, marca de ganado "EW" e infraestructura
ganadera, sin observación del control social.
El Informe de Evaluación Técnica Jurídica de 2004
sugirió reconocer derecho propietario al beneficiario. Sin embargo, el
Viceministerio de Tierras detectó irregularidades y, recién en 2011 —siete años
después—, la Unidad de Fiscalización Agraria del INRA emitió los Informes
Técnico y Legal UFA N° 028/2011 y 030/2011, concluyendo que existía
"fraude en el cumplimiento de la FES", sin haber realizado una nueva
inspección directa en el predio, apoyándose en imágenes satelitales y
certificaciones del SENASAG.
Esa conclusión derivó en la Resolución
Administrativa RA-DN-UFA N° 006/2011, que anuló actuados del proceso de
saneamiento, y finalmente en la Resolución Final de Saneamiento RA-ST N°
0033/2021, que redujo drásticamente la superficie reconocida al beneficiario y
declaró ilegal su posesión sobre el resto.
La heredera del beneficiario, impugnó esa
resolución mediante proceso Contencioso Administrativo. Una primera sentencia
(S1ª N° 047/2023) le dio la razón, pero fue dejada sin efecto por una Acción de
Amparo Constitucional (Resolución Constitucional N° 132/2025 de la Sala Constitucional
Primera de La Paz), que ordenó al Tribunal Agroambiental emitir una nueva
resolución. La Sentencia S1ª N° 21/2026 es esa nueva resolución.
PROBLEMA JURÍDICO
¿Puede el Instituto Nacional de Reforma Agraria
declarar fraude en el cumplimiento de la Función Económico Social de un predio
ganadero, basándose exclusivamente en información de gabinete (imágenes
satelitales, certificaciones de SENASAG), sin realizar la inspección directa
que exige el artículo 160 del Decreto Supremo N° 29215, incluso cuando han
transcurrido casi dos décadas desde las pericias de campo originales?
MARCO NORMATIVO
·
Constitución Política del Estado
Arts. 56.I-II, 393 y 397-III, que
reconocen y protegen el derecho de propiedad agraria condicionado al
cumplimiento de la Función Social o Económico Social. Arts. 116 y 119.II, sobre
el derecho a la defensa. Art. 180.I, sobre el principio de verdad material.
·
Ley N° 1715 (modificada por Ley N° 3545)
Art. 2, que define la Función Económico
Social como el empleo sostenible de la tierra en actividades productivas. Arts.
64 a 66, sobre las finalidades y el procedimiento del saneamiento de la
propiedad agraria.
Decreto Supremo N° 29215 (Reglamento Agrario)
·
Art.
160 (Fraude en el cumplimiento de la FES): "Si existiere denuncia o indicios de fraude
en el cumplimiento de la función económico social, se realizará una
investigación de oficio recurriendo a: a) Información anterior, actual o
posterior al relevamiento de información de campo, mediante el uso de
instrumentos complementarios, y b) Inspección directa en el predio."
·
Art.
159: El INRA verificará
de forma directa en cada predio la función social o económico social, siendo
ésta el principal medio de prueba; los instrumentos complementarios (imágenes
satelitales, fotografías aéreas) son solo eso: complementarios.
·
Art.
161: El interesado podrá
probar, complementariamente, el cumplimiento de la FES por todos los medios
legalmente admitidos.
·
Art.
266: Faculta a la
Dirección Nacional del INRA a disponer investigación en gabinete Y en campo
sobre hechos irregulares.
·
Art.
167: Detalla los
parámetros de verificación de la FES en actividad ganadera: cantidad de ganado,
marca y registro, infraestructura.
Decreto Supremo N° 25763 (vigente al momento de las pericias de campo)
Arts. 238 y 239, sobre la verificación de la
Función Económico Social y la primacía de la verificación directa en terreno
como principal medio de comprobación.
MARCO JURISPRUDENCIAL
·
SCP 0370/2017-S3 de 25 de abril de 2017
Citada como precedente central. Estableció
que, ante indicios de fraude en la FES, el INRA tiene la obligación ineludible
de dar cumplimiento al art. 160 del D.S. N° 29215 —incluida la inspección
directa—, y que resolver en gabinete, sin esa inspección, configura vulneración
al debido proceso. Esa sentencia dejó sin efecto una Sentencia Agroambiental
Nacional por la misma razón que ahora se repite en el caso
"Cuchizal".
·
SC 1644/2004-R de 11 de octubre
Doctrina sobre nulidad procesal: la
nulidad de un acto administrativo o procesal busca asegurar el respeto al
debido proceso y a los derechos fundamentales de las partes, no es una sanción
formal vacía.
·
SCP 0235/2015-S1 de 26 de febrero
Sobre el contenido del derecho a la
defensa: la potestad de toda persona sometida a un proceso a ser escuchada,
presentar pruebas y hacer uso efectivo de los recursos que la ley le franquea,
en igualdad de condiciones.
·
SAN S1° N° 57/2011 y SAN S2° N° 87/2017
Línea jurisprudencial del propio Tribunal
Agroambiental que reafirma la exigencia de inspección directa como parte de la
investigación de oficio por fraude en la FES.
·
Resolución Constitucional N° 132/2025 (Sala
Constitucional Primera, La Paz)
Concedió tutela vía Acción de Amparo
Constitucional y dejó sin efecto la primera sentencia agroambiental de este
caso (S1ª N° 047/2023), ordenando su reemplazo. Fijó un estándar relevante: no
se puede exigir al INRA una inspección actual para verificar hechos de hace
casi dos décadas sin valorar la prueba contemporánea a los hechos (los informes
UFA de 2011), bajo el principio de temporalidad de la prueba.
ANÁLISIS JURÍDICO
El Tribunal identifica cinco vulneraciones
concretas en el actuar del INRA:
●
Declaró
fraude en la FES sin verificar directamente la marca de ganado ni tomar
fotografías actuales, apoyándose solo en imágenes satelitales y certificaciones
del SENASAG, descartando expresamente la inspección directa "por no ser un
medio idóneo" dado el tiempo transcurrido — razonamiento que el propio
art. 160-b) del D.S. 29215 contradice.
●
No
intimó al beneficiario del predio "Cuchizal" a presentar
documentación de descargo sobre la marca de ganado, como sí lo hizo —en el
mismo expediente y en la misma fecha— respecto del predio colindante "Tres
Estrellas".
●
Notificó
la resolución que declaraba el fraude (RA-DN-UFA N° 006/2011) a un apoderado
cuyo poder era general (trámites ante Impuestos, FEGABENI e INRA) y no lo
facultaba expresamente para recibir notificaciones de resoluciones con efectos
personales y patrimoniales tan graves.
●
El
posterior Informe en Conclusiones (2017) se emitió sobre datos imprecisos y
contradictorios —sugirió primero adjudicar 50 ha y luego 500 ha—, lo que el
Tribunal considera contrario al principio de verdad material del art. 180.I de
la CPE.
●
La
Resolución Final de Saneamiento (2021) careció de motivación suficiente sobre la
calidad jurídica del beneficiario (poseedor legal o ilegal), incurriendo en
contradicción entre sus puntos resolutivos.
El Tribunal resuelve la tensión entre dos
principios: por un lado, el amparo constitucional le exige no imponer al INRA
una "obligación de imposible cumplimiento" (inspeccionar hechos de
hace 19 años); por otro, no puede convalidar una declaratoria de fraude que se
construyó exclusivamente en gabinete. La salida que adopta no es declarar la
nulidad total sin más, ni reconocer automáticamente el derecho propietario a la
demandante: es retrotraer el proceso a la etapa de Relevamiento de Información
en Campo y ordenar al INRA realizar ahora, con las reglas correctas, la
verificación directa y actual de la FES.
DECISIÓN DEL TRIBUNAL
La Sala Primera del Tribunal Agroambiental FALLA:
●
1.
PROBADA la demanda contencioso administrativa interpuesta por Nimia Roca Chávez
de Bezerra en contra del INRA, respecto al predio "Cuchizal".
●
2. SE
ANULA la Resolución Administrativa RA-ST N° 0033/2021 (Resolución Final de
Saneamiento) y todos los actuados posteriores a fs. 112 de la carpeta predial
—es decir, se retrotrae el proceso hasta el Relevamiento de Información en
Campo—, ordenando al INRA realizar la verificación directa del cumplimiento de
la Función Económica Social conforme a los arts. 159 y
160 del D.S. N° 29215, subsanando los errores de forma identificados.
●
3. Se
ordena la devolución del expediente de saneamiento al INRA en un plazo máximo
de 30 días.
Es importante subrayar: el Tribunal NO reconoce el
derecho propietario a la demandante sobre la superficie total reclamada. No
resuelve el fondo del asunto (si hubo o no incumplimiento real de la FES).
Ordena que el proceso se rehaga correctamente, con inspección directa.
CRITERIO JURISPRUDENCIAL
Toda declaratoria de fraude en el cumplimiento de
la Función Económico Social por parte del INRA que prescinda de la inspección
directa en el predio —exigida copulativamente junto con la información
complementaria por el art. 160 del D.S. N° 29215— es anulable por vulneración
al debido proceso, sin que el transcurso del tiempo desde las pericias de campo
originales exima al INRA de esa obligación ni convalide una investigación
realizada únicamente en gabinete.
Como criterio complementario: la notificación de
una resolución administrativa con efectos personales y patrimoniales graves
(como la declaratoria de fraude) requiere un poder con facultades expresas para
ese fin; un poder general para trámites administrativos no habilita a recibir
ese tipo de notificaciones.
CONCLUSIÓN
La Sentencia S1ª N° 21/2026 no otorga tierra a
nadie, pero blinda un derecho procesal fundamental para todo propietario o
poseedor ganadero: no se le puede quitar la Función Económico Social reconocida
en campo por una investigación hecha exclusivamente desde un escritorio, años
después, sin darle la oportunidad de defenderse y sin que el INRA vuelva a
pisar el predio.
RELEVANCIA PRÁCTICA
Este criterio es directamente aplicable a
cualquier persona que:
●
Tenga
un predio ganadero saneado entre los años 1996 y 2010, actualmente sujeto o en
riesgo de "control de calidad" por parte del INRA.
●
Haya
recibido o tema recibir una notificación de "fraude en el cumplimiento de
la FES" basada en informes de SENASAG, imágenes satelitales u otra
documentación de gabinete, sin inspección reciente al predio.
●
Haya
sido notificado con una resolución administrativa desfavorable a través de un
apoderado con poder genérico, no específico para ese acto.
●
Esté
evaluando impugnar una Resolución Final de Saneamiento por falta de motivación
o fundamentación.
Para estos casos, la sentencia ofrece un argumento
de nulidad procesal concreto y con respaldo en jurisprudencia constitucional
(SCP 0370/2017-S3), útil tanto en la vía administrativa (recursos ante el
propio INRA) como en el proceso Contencioso Administrativo ante el Tribunal
Agroambiental.
¿Puede el INRA concluir que existió fraude en la
Función Económica Social años después de haberse realizado las pericias de
campo? En la SAP S1ª N° 21/2026, el Tribunal Agroambiental analizó una
controversia relacionada con la actividad ganadera utilizada para acreditar la
FES, identificando inconsistencias en los elementos probatorios empleados para
sustentar una acusación de fraude. La decisión anuló la resolución final de
saneamiento y ordenó una nueva verificación de campo, reafirmando la
importancia de la verdad material, la adecuada valoración de la prueba y el
debido proceso en los procedimientos agrarios.
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Análisis
y Edición: Julián Nicanor Dávila Núñez | Céspedes & Asociados –
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