Nulidad de Titulo Ejecutorial ante el TRIBUNAL AGROAMBIENTAL - ABOGADOS EN DERECHO AGROAMBIENTAL
NULIDAD DE TITULO EJECUTORIAL
La nulidad de los títulos ejecutoriales
agrarios es un tema central en la jurisdicción agroambiental boliviana, pues
afecta la seguridad jurídica de la propiedad rural y la función social de la
tierra. En Bolivia, la reforma agraria y la función social de la propiedad
están constitucionalmente garantizadas (Art. 393 CPE), y se prohíben
expresamente la doble dotación de tierras (dobles adjudicaciones), la
compraventa de dotaciones y otras conductas contrarias al interés colectivo. En
este contexto, los títulos ejecutoriales – documentos que confieren el dominio
de la tierra tras los procesos de adjudicación agraria – pueden ser anulados
cuando adolecen de vicios graves. El estudio de la nulidad de estos títulos
exige atender tanto el régimen normativo (Constitución, leyes INRA y
reglamentos) como la doctrina jurídica y la jurisprudencia especializada
(Tribunal Agroambiental y Tribunal Constitucional Plurinacional). El presente
trabajo analiza de manera detallada las causas y consecuencias de la nulidad
absoluta y relativa de títulos ejecutoriales agrarios en el Estado
Plurinacional de Bolivia, así como el procedimiento judicial ante la
jurisdicción agroambiental.
MARCO NORMATIVO
Constitución Política del Estado (CPE). La CPE de 2009 reconoce la propiedad agraria individual y
colectiva *“en tanto cumpla una función social o económico-social”* (Art. 393),
y clasifica las tierras fiscales para dotación a comunidades campesinas e
indígenas. Prohíbe las “dobles dotaciones” de tierras estatales a un mismo
beneficiario (Art. 395 II), reconoce que los propietarios deben cumplir la
función social o económico-social (Art. 397), y prohíbe el latifundio y la
doble titulación (Art. 398). Además, el Art. 189.2 CPE faculta expresamente al
Tribunal Agroambiental a “conocer y resolver en única instancia las demandas de
nulidad y anulabilidad de títulos ejecutoriales”.
Ley N° 1715 del SNRA (1996), mod. por Ley 3545 (2006). La Ley del Servicio Nacional de Reforma
Agraria (LSNRA) regula la dotación de tierras y los títulos ejecutoriales. Su
Art. 50 establece que los títulos ejecutoriales están viciados de nulidad
absoluta si mediaron vicios graves, tales como: a) error esencial que anula la
voluntad de la administración, b) violencia física o moral, c) simulación
absoluta (acto aparente inexistente), d) incompetencia en materia, territorio,
tiempo o jerarquía, e) ausencia de causa (hechos o derecho falsos), y f)
violación de la ley aplicable o de formas esenciales. Declarada la nulidad
absoluta, las tierras se consideran como si nunca hubiesen salido del dominio
estatal y se cancela la partida en Derechos Reales. Si la tierra cumple la
función social, el antiguo titular puede reingresar por adjudicación simple o
dotación. La Ley 1715 define además la nulidad relativa (anulabilidad) cuando
existen irregularidades subsanables en los actos administrativos, permitiendo
la confirmación del título si la tierra cumple la función social; de lo
contrario, el título será anulado. La competencia para declarar nulidad o
convalidación corresponde al Tribunal Agrario (hoy Agroambiental).
Reglamento de la Ley 1715 (DS 29215/2007). El DS 29215 reglamenta la LSNRA bajo la Reconducción
Comunitaria. En su Capítulo V, Subsección IV, establece el régimen de nulidad
absoluta y relativa de títulos ejecutoriales. El Art. 320 precisa que la
nulidad de títulos o procesos agrarios en trámite conduce al archivo definitivo
del expediente, salvo que el vicio no afecte el expediente base. El Art. 321
enumera los vicios de nulidad absoluta, incluyendo: (1) falta de jurisdicción o
competencia, (2) incumplimiento doloso de actuaciones esenciales en perjuicio público,
(3) dotaciones en áreas protegidas, (4) doble dotación (adjudicaciones
múltiples que excedan el límite legal), y (5) adjudicaciones en exceso del tope
agrícola. El Art. 322 define la nulidad relativa como “todas las demás
infracciones de norma expresa no contempladas en el artículo anterior”. El
Art. 324 detalla los efectos de la nulidad: se anulan todos los actos de
transmisión de dominio basados en el título nulo, las tierras vuelven al
dominio originario del Estado, y el propietario puede retirar mejoras a su
costa. La posesión material del interesado no se afecta, aunque se extinguen
los gravámenes e hipotecas registrados (posteriormente mantienen hipoteca legal
sobre el nuevo título).
Código Procesal Civil y demás disposiciones. Tradicionalmente, el proceso contencioso
agrario se ha tramitado por vía ordinaria y de puro derecho (tramitación
escrita) ante el Tribunal Agroambiental. Por supletoria, se aplican normas del
Código Procesal Civil y del Código Civil en cuanto fueren compatibles (CPC, arts.
327 y 410 CPE sobre vía ordinaria y plazo de caducidad). La Ley del Órgano
Judicial (Ley 025/2010) crea la jurisdicción agroambiental: el Art. 4 dispone
que la función judicial se ejerce por la Jurisdicción Agroambiental, a cargo
del Tribunal Agroambiental y juzgados agroambientales, coordinándose con la
jurisdicción ordinaria. El Art. 8.l establece competencia del TA y jueces
agrarios para los conflictos agrarios y forestales.
CAUSALES DE NULIDAD DE TÍTULOS EJECUTORIALES
Las causales de nulidad de un título
ejecutorial agrario se clasifican clásicamente en materiales y formales (o absolutas y relativas), según su
gravedad y subsanabilidad. La LSNRA (Art. 50) y su reglamento brindan el
listado principal de causas.
1. Causales materiales (nulidad absoluta): Son aquellos vicios sustanciales que
destruyen la base o voluntades del acto administrativo:
-
Error esencial: Falsa apreciación de los hechos o derechos
que motivó el acto administrativo. El error debe ser determinante (sin él no
habría existido el acto) y reconocible. Por ejemplo, otorgar un título
basándose en datos falsos de posesión. La jurisprudencia lo define como una
“falsa representación de la realidad” que vicia totalmente la voluntad
administrativa.
-
Violencia o coacción: Cuando la voluntad del órgano administrativo
fue forzada por presión indebida.
-
Simulación absoluta: Consiste en crear un acto aparente
inexistente en la realidad. Es decir, el título se basa en hechos que en
realidad no ocurrieron. Según la jurisprudencia, la simulación absoluta ocurre
cuando “se crea un acto aparente que no corresponde a ninguna operación real”,
anulando el título.
-
Ausencia de causa (hechos falsos): Cuando el acto carece de fundamento, pues
los hechos o el derecho invocados son inexistentes o falsos. Esta causal
implica que el título no tiene justificación legal o de hecho.
-
Violación de la ley o de la finalidad: Otorgar el título contraviniendo normas
sustantivas. Por ejemplo, titulación que infringe prohibiciones legales (como adjudicar
en áreas protegidas).
-
Otras reconocidas por reglamento: El DS 29215 añade la doble dotación como
causal absoluta (acceder a más de una propiedad estatal que exceda los límites
de mediana propiedad). También anula adjudicaciones en áreas protegidas o que
excedan el tope de superficie agrícola.
2. Causales formales (nulidad relativa o anulabilidad): Son defectos subsanables en la forma o
procedimiento. La Ley 1715 y el reglamento establecen que un título ejecutorial
es anulable si presenta “irregularidades u omisiones que no impidan sus
elementos esenciales”. Ejemplos: errores en la tramitación que no afecten la
esencia del acto (por ejemplo, faltas leves en notificaciones), o duplicidad de
títulos sin exceder la superficie legal (donde no se configura doble dotación).
Estos títulos pueden confirmarse si la tierra cumple la función social; de lo
contrario, se revocan.
En síntesis, la nulidad absoluta procede sólo ante vicios graves e insubsanables
―por ejemplo, error esencial, simulación, violación de la ley o incompetencia―
que implican una total violación del orden público agrario. En cambio, la anulabilidad rige los defectos
formales y procedimientos que, siendo irregulares, pueden corregirse o que no
destruyen la esencia del acto (como omisión de formalidades menores).
PROCEDIMIENTO DE NULIDAD
Legitimación activa y momento procesal
Según la Ley 1715 (art. 68) modificada, la
legitimación para demandar nulidad de títulos ejecutoriales está reconocida al
Viceministerio de Tierras, a la Superintendencia Agraria y demás órganos que
tengan por atribución velar por el cumplimiento de la función social de la
tierra. En términos procesales, cualquier persona con interés legítimo
(propietario o posesionario afectado, comunidades campesinas, etc.) también
puede accionar, pues se trata de un control de legalidad de actos
administrativos agrarios. La Corte Constitucional ha ratificado que “el
Viceministerio de Tierras y la Superintendencia Agraria están plenamente
legitimadas para interponer demanda… evidenciando las causales de nulidad
previstas en el art. 50 de la LSNRA”. Además, la nulidad puede reclamarse tanto
por afectados directos (titulados o posesionarios) como por autoridades
públicas competentes en cualquier momento una vez que el título se ha emitido,
pues la acción de nulidad no caduca mientras persistan los efectos del acto.
Tramitación ante el Tribunal Agroambiental
La demanda de nulidad se tramita por vía
ordinaria de puro derecho ante el Tribunal Agroambiental. No existe instancia
administrativa previa adicional: el título ejecutorial constituye un acto
definitivo de la vía administrativa agraria, por lo que solo cabe el recurso
contencioso-adminstrativo ante el Tribunal Agroambiental (Art. 68 LSNRA mod.,
CPC aplicable por supletoriedad). El actor debe presentar demanda escrita,
fundada en las causales legales (Art. 50 LSNRA) y acompañada del título
impugnado y poder debidamente legalizado. En la demanda se deben exponer de
forma clara y coherente los vicios de nulidad invocados, vinculados a la
violación de normas de orden público. Conforme a la jurisprudencia, la acción
se circunscribe estrictamente a los vicios normativos señalados en la ley, pues
“la nulidad procede únicamente por las causas establecidas por ley”, sin que
sea lícito crear causales adicionales.
En cuanto a la prueba, las sentencias
recientes han determinado que el proceso es de puro derecho: el Tribunal revisa
los antecedentes del expediente administrativo original (“acta de saneamiento”
o expediente agrario base) y las pruebas que en él constan. No se admiten
medios de prueba sobrevinientes distintos a los del proceso agrario que dio
origen al título. Ello implica que el demandante debe basarse en las evidencias
consignadas en el acta de saneamiento o en el propio título (por ejemplo,
documentos, testimonios, planos o inspecciones de campo). El actor carga con la
prueba de los hechos constitutivos de su pretensión, conforme a los arts. 1283
del Código Civil y 375 del CPC.
Efectos jurídicos de la nulidad
Si el Tribunal declara la nulidad absoluta de
un título ejecutorial, se producen efectos ex tunc: el título se considera
inexistente, “como si las tierras nunca hubieran salido del dominio originario
del Estado”. En consecuencia, se ordena la cancelación del título impugnado en
el Registro de Derechos Reales y el archivo definitivo del expediente agrario
base. Todos los actos derivados (compras, sucesiones, hipotecas) fundados en el
título nulo se anulan de oficio. El propietario afectado conserva la posesión
material de hecho, pero el Estado puede disponer el desalojo si no cumple la
función social o económico-social. Las edificaciones y mejoras instaladas
pueden ser retiradas por el antiguo titular a su costa. Los gravámenes
(hipotecas, servidumbres) sobre la finca se extinguen automáticamente con la
nulidad, aunque tales derechos subsistirán “como hipoteca legal suplementaria”
sobre el nuevo título que eventualmente se adjudique a un nuevo beneficiario.
La nulidad relativa (anulabilidad) también
produce efectos anulativos, pero admite subsanación: si la tierra cumple la
función social, el título puede confirmarse a través de dotación o adjudicación
simple; de lo contrario, se revierte al dominio estatal según el procedimiento
de saneamiento respectivo.
Desarrollo doctrinal
En la doctrina administrativa y agraria se
distingue la nulidad absoluta de la anulabilidad (nulidad relativa) en función
de la gravedad del vicio. La nulidad absoluta afecta al interés público y el
ordenamiento jurídico mismo, por lo que el acto es considerado nulo de pleno
derecho desde su origen y puede ser declarado como tal en cualquier tiempo.
Quedan comprendidos los casos en que se atenta directamente contra el interés
colectivo o la legalidad sustantiva (por ejemplo, simulación, fraude, exceso de
competencia, violación de prohibiciones constitucionales como doble dotación).
En cambio, la anulabilidad contempla vicios formales o secundarios; el acto
subsiste mientras no sea impugnado oportunamente, y puede convalidarse si no
afecta la funcionalidad social de la tierra.
Doctrinalmente, el concepto de error esencial
lo aproxima la teoría del acto jurídico: se exige que la voluntad esté fundada
en hechos verdaderos. El Tribunal Agroambiental, al definirlo, retoma la
distinción clásica en “error de hecho” (falsa apreciación de la realidad) y
“error de derecho” (errónea consideración jurídica). Solo el error determinante
del acto puede anularlo, y debe ser comprobable incluso por el propio órgano
administrativo. La simulación absoluta implica un fraude a la realidad: el
órgano adjudicador extiende un título sobre bases falsas; la doctrina vinculada
la califica como vicio que destruye el acto en su esencia (el acto no
corresponde a ningún negocio jurídico real). En general, la literatura
administrativa coincide en que los actos públicos con vicios insubsanables
devienen “inexistentes” o nulos de pleno derecho, mientras que los defectos de
forma son meramente anulables si se reparan oportunamente.
En contraste, la nulidad relativa
(anulabilidad) se conecta con la idea de que el acto puede subsistir si el
objetivo social se satisface: la LSNRA autoriza convalidar títulos con errores
formales si la tierra sigue cumpliendo la función económico-social. Aquí el
Estado busca conciliar la formalidad con el interés colectivo: sólo se anulan
si el bien deja de servir al interés público.
Jurisprudencia relevante
La jurisprudencia nacional ha analizado a
fondo la nulidad de títulos ejecutoriales. Destacan sentencias del Tribunal
Agroambiental Plurinacional que precisan las causales de nulidad y el
procedimiento procesal:
- Sentencia Agroambiental S1ª N° 100/2019 (17-sep-2019): Afirmó que los procesos de nulidad de
títulos son de puro derecho y que el Tribunal Agroambiental es competente para
conocerlos, según la CPE art. 186 y 189.2, y el Art. 36 (modificado) de la
LSNRA. Esta sentencia estableció que la demanda debe fundamentarse
exclusivamente en las causales del Art. 50 LSNRA, respetando el principio de
legalidad. Reforzó que el actor debe probar los vicios del título basándose en
los antecedentes del expediente agrario original, sin poder introducir pruebas
“sobrevinientes” en esta instancia.
-
Sentencia Agroambiental S2ª N° 116/2016
(21-oct-2016): Definió
el concepto de error esencial. El Tribunal precisó que para que el error anule
el acto, debe ser “determinante” (de tal magnitud que sin él no se adoptaría la
decisión) y “reconocible”. Se citó también a la Sentencia Nacional
Agroambiental S2ª N° 29/2013 para sostener que el error esencial es la falsa
apreciación de la realidad que constituye la razón de la decisión, y que si
eliminando el hecho cuestionado persiste la voluntad administrativa, no hay
nulidad.
-
Sentencia Agroambiental S1ª N° 27/2020
(13-oct-2020): Reiteró
que los demandantes deben alegar específicamente cada causal del Art. 50 LSNRA
invocada. En este caso se examinó si existieron errores de hecho, simulación y
violación de la ley. Se confirmó que la simulación absoluta – crear un acto
aparente inexistente – vició de nulidad el título, pues la adjudicación se
fundó en datos falsos de ocupación.
En materia de competencia y legitimación, la Sentencia Constitucional Plurinacional
1290/2016-S3 (27-nov-2016) del TCP declaró la constitucionalidad de la
norma (DF Vigésima del DS 29215) que autorizaba al Viceministerio de Tierras a
iniciar procesos de nulidad. El fallo señaló que dicho Viceministerio y la Superintendencia
Agraria están legitimados para demandar nulidad de títulos ejecutoriales frente
a vicios de fondo, sobre la base del Art. 50 LSNRA. Asimismo, el Tribunal
Constitucional recordó que la CPE Art. 189.2 otorga al Tribunal Agroambiental
la competencia exclusiva de conocer demandas de nulidad o anulabilidad de
títulos ejecutoriales.
Adicionalmente, se destaca la interpretación
constitucional de las dobles dotaciones: el TCP ha enfatizado que la
prohibición de “dobles dotaciones” en la CPE (Art. 395 II) es mandatoria, por
lo que adjudicaciones múltiples en contravención constituyen una causa de
nulidad absoluta del título agrario. El DS 29215 recoge esta prohibición como
causal de nulidad. En casos concretos, el Tribunal Agroambiental ha anulado títulos
cuando se comprobó que el beneficiario había accedido ilícitamente a más de una
adjudicación estatal sobrepasando los límites legales.
Conclusiones y recomendaciones
La nulidad de títulos ejecutoriales es un
mecanismo jurídico fundamental para garantizar la función social de la tierra y
la legalidad en la gestión agraria boliviana. Del análisis se concluye que: (i)
el marco constitucional y legal brinda las herramientas para invalidar
adjudicaciones ilegales o abusivas, protegiendo al interés colectivo; (ii) es
imprescindible que el Tribunal Agroambiental aplique rigurosamente las causales
del Art. 50 LSNRA, distinguiendo correctamente entre vicios absolutos y
relativos; (iii) la jurisprudencia ha sentado criterios claros sobre la carga
probatoria y el alcance del proceso de nulidad, lo que contribuye a la
previsibilidad jurídica.
Para fortalecer la seguridad jurídica, se
recomiendan las siguientes medidas:
- Mejorar los procesos administrativos agrarios: Asegurar la integridad de
los expedientes de adjudicación (evitar faltas de actuación que deriven en
nulidades formales) y verificar puntualmente los requisitos (competencia, no
duplicidad, cumplimiento de función social) antes de emitir títulos.
-
Transparencia registral: Establecer protocolos de control en Derechos
Reales para identificar y prevenir la inscripción de títulos con posibles
vicios (por ejemplo, alertas de doble dotación).
-
Acceso a la justicia clara: Difundir lineamientos sobre la nulidad
agraria para que los potenciales demandantes (comunidades, municipios,
personas) conozcan las causas legales y el procedimiento ante el Tribunal
Agroambiental, promoviendo así la impugnación cuando proceda.
- Celeridad y capacitación judicial: Fortalecer al Tribunal Agroambiental
y jueces agrarios con recursos y formación especializada en derecho agrario,
para agilizar la resolución de demandas de nulidad sin dilaciones indebidas.
En suma, salvaguardar el orden público
agrario requiere una aplicación coherente del régimen de nulidad de títulos. Al
mantener criterios claros y consistentes, se protege a los verdaderos
beneficiarios de la reforma agraria y se evita la consolidación de adjudicaciones
ilegítimas que socavan el interés colectivo.
Bibliografía
-
Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia (CPE),
especialmente Arts. 393, 395, 397-398, 189.2.
-
Ley N° 1715 de 18 oct. 1996 (Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria,
mod. por Ley 3545).
-
Decreto Supremo N° 29215 de 2 ago. 2007 (Reglamento de la Ley 1715).
-
Ley N° 3545, 28 nov. 2006 (Ley de Reconducción Comunitaria de la Reforma
Agraria).
-
Ley N° 025, 24 jun. 2010 (Ley del Órgano Judicial).
- Código Procesal Civil (Ley 439/2013) y Código Civil (Ley 165) en supletoria.
-
Sentencias del Tribunal Agroambiental Plurinacional: SAP S1ª N°100/2019;
SAP S2ª N°116/2016; SAP S1ª N°27/2020; SAP S2ª N°71/2022 (Exp. 3882-NTE-2020);
entre otras.
-
Sentencias del Tribunal Constitucional Plurinacional: SCP 1290/2016-S3.
- Doctrina agraria y administrativa: Lecturas de derecho agrario y
jurisprudencia administrativa nacional (doctrina comparada sobre nulidad y
anulabilidad).
Especialistas en Derecho Agroambiental – Abogados Bolivia Sucre
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