Contencioso Administrativo en la Jurisdicción Agroambiental de Bolivia - Abogados en Derecho Agroambiental en Sucre Bolivia
Contencioso Administrativo en la Jurisdicción
Agroambiental de Bolivia
Introducción
El proceso contencioso administrativo
agroambiental es la vía judicial especializada destinada a controlar la
legalidad de actos administrativos relacionados con temas agrarios, forestales,
hídricos, medioambientales y de tierras comunitarias. Constituye una “acción de
puro derecho” mediante la cual el Tribunal Agroambiental revisa las
resoluciones administrativas definitivas dictadas en procesos agrarios, de
agua, forestal o ambiental. La importancia de este mecanismo radica en tutelar
tanto los derechos subjetivos de los administrados como el interés social o
ambiental protegido constitucionalmente, en conformidad con el Estado
Plurinacional de Derecho. En efecto, la Constitución boliviana define al
Tribunal Agroambiental como máximo tribunal especializado en materia
agroambiental, regido por principios de función social, integralidad,
sustentabilidad e interculturalidad. Bajo esta perspectiva, el contencioso
administrativo agroambiental garantiza que las autoridades (p.ej. INRA, ABT)
actúen conforme a la ley, evitando arbitrariedades en la gestión del uso de la
tierra, el bosque, el agua y la biodiversidad. Marco jurídico esencial incluye
la CPE (arts. 187-190), la Ley de Reforma Agraria (Ley N°1715/1996 y modif.
posteriores) y el conjunto de normas procesales y administrativas sectoriales.
Estos preceptos definen el ámbito competencial y procedimental de la
jurisdicción agroambiental, asegurando la protección de derechos ciudadanos y
la protección de los recursos naturales en un contexto de desarrollo sostenible.
Marco
normativo
El contencioso agroambiental se sustenta en
un vasto marco legal. La Constitución Política del Estado (CPE) de 2009
institucionaliza la jurisdicción agroambiental: el Art.187 establece al
Tribunal Agroambiental como “el máximo tribunal especializado de la jurisdicción
agroambiental” (regido por principios de función social, integralidad,
sustentabilidad e interculturalidad). El Art.190 CPE atribuye al Tribunal
Agroambiental, entre otras funciones, “conocer y resolver en única instancia
los procesos contencioso administrativos que resulten de… actos y resoluciones
administrativas” vinculados a contratos y autorizaciones de recursos naturales
renovables, aguas, biodiversidad y medio ambiente. Además, el Art.189 y 190
regulan designación de magistrados y atribuciones especiales (p.ej. nulidades
de títulos ejecutoriales). En ese sentido, la Constitución exige que la
autoridad administrativa y judicial colaboren para proteger tanto derechos
individuales como el interés colectivo en la tierra y los recursos naturales.
La Ley Orgánica del Órgano Judicial (Ley
N°025, 2010) desarrolla la estructura y competencias de esta jurisdicción. Su
Art.4 reconoce expresamente la “Jurisdicción Agroambiental” integrada por el
Tribunal Agroambiental y los juzgados agroambientales. En el Título III, Cap.II
(Art.144) esta ley detalla las atribuciones de las Salas del Tribunal
Agroambiental, asignándoles, entre otros, conocer en única instancia los
procesos contencioso administrativos derivados de actos o resoluciones que
“definan derechos” en materia agraria, forestal, ambiental, de aguas y
biodiversidad; también comprende los contenciosos administrativos relacionados
con la función económica social de la tierra (puntos 5 y 6 del Art.144). Así,
normativamente se abordan conflictos relativos al uso de la tierra (incluyendo
reversión por incumplimiento de la función social) y a sanciones ambientales,
dentro del ámbito de la jurisdicción. La Ley 025 también proclama principios
procesales: por ejemplo, garantiza la gratuidad de los procesos judiciales y la
autonomía presupuestaria del Órgano Judicial, aunque esos aspectos son
generales.
En el plano agrario específico, la Ley 1715
de Reforma Agraria (1996) – modif. por la Ley 3545 de 2006 – reguló el antiguo
“Servicio Nacional de Reforma Agraria” (INRA) y creó la judicatura agraria
(Tribunal Agrario Nacional, hoy subsumido en el Agroambiental). El Art.36.3° de
la Ley 1715 determinó que el Tribunal Agrario “conocer procesos contencioso
administrativos”. Posteriormente, la Ley 3545/2006 incorporó disposiciones
clave: establece que las resoluciones del Director Nacional del INRA que
definan derechos agrarios agotan la vía administrativa y solo pueden ser
impugnadas ante el Tribunal Agrario (hoy Agroambiental) mediante proceso
contencioso administrativo en un plazo perentorio de 30 días. De igual modo,
las resoluciones de los directores departamentales agrarios quedan sujetas al
contencioso administrativo ante el Tribunal Agrario en 30 días. Estas normas
fijan claramente que ciertas decisiones finales del INRA o sus direcciones
deben desafiarse judicialmente (no administrativas adicionales) y dentro de
plazos estrictos, configurando la sede judicial de última instancia para esos
casos.
El Código de Procedimiento Civil (Ley
N°439/2013) rige supletoriamente el proceso contencioso administrativo hasta
que exista legislación especial. Por ejemplo, el Art.780 CPC fija el plazo
general (90 días) para interponer la demanda contenciosa tras la notificación
de la decisión administrativa que agota la vía ejecutiva. De hecho, la
Disposición Final del CPC dejó vigentes los arts.775-781 del antiguo Código de
Procedimiento Civil para regular estos procesos de manera transitoria.
Además, se involucran otras normas
relacionadas: leyes ambientales y de recursos naturales como la Ley 1333/1992
(Medio Ambiente) y la Ley 1700/2012 (Responsabilidad por Daños Ambientales),
que establecen principios generales (p.ej. el ambiente es patrimonio del
Estado) y sanciones que pueden generar conflictos administrativos. También
destacan decretos y reglamentos de saneamiento (p.ej. el DS 29215/2007) que
fijan procedimientos técnicos-agroecológicos; sus resoluciones finales de
saneamiento de tierras están sujetas al control judicial contencioso (como lo
han interpretado tribunales). En conjunto, la normativa nacional estableció un
sistema mixto: las normas agrarias determinan qué actos administrativos solo
pueden impugnarse por la vía contencioso, el Código Civil Procesal provee
reglas procesales supletorias, y la Ley Orgánica del Órgano Judicial delimita
competencia y principios procesales generales.
Desarrollo
conceptual del contencioso administrativo agroambiental
El contencioso administrativo agroambiental
es un medio de control de legalidad. Conceptualmente, se trata de un proceso de
revisión judicial especializado en el que el ciudadano (demandante) impugna
ante el tribunal que corresponda el acto administrativo final (resolución
definitiva) emitido por la autoridad agraria o ambiental, en el ámbito de la
jurisdicción agroambiental. Este proceso es de puro derecho, lo que implica que
está limitado al debate jurídico sobre la legalidad de los actos, sin práctica de
nuevas pruebas (las pruebas son las obrantes en el expediente administrativo).
Al declararse de puro derecho, el juez no revalida hechos sino que verifica
únicamente el ajuste de la decisión administrativa al ordenamiento jurídico. Su
naturaleza concentrada y eventual implica que el tribunal dicta sentencia única
y definitiva (jurisdicción de “única instancia” según ley), normalmente en
ausencia de doble instancia o recursos ordinarios posteriores.
Entre los principios rectores aplicables
destacan el principio de legalidad (toda actuación administrativa debe encajar
en la ley y reglamentos vigentes), el principio de debida motivación (el acto
impugnado debe estar debidamente motivado y fundamentado) y el principio de
contradicción (las partes deben ser oídas). La Constitución y las leyes señalan
además principios constitucionales de la administración de justicia, como la
celeridad y gratuidad. Por ejemplo, la Ley Orgánica del Órgano Judicial
proclama expresamente la gratuidad de la administración de justicia (supresión
de timbres y aranceles) y el deber de celeridad (Art.10). El proceso
contencioso admin se rige asimismo por los principios generales del proceso
civil en lo pertinente (impulso de oficio, igualdad de partes, etc.), pero con
enfoque público: el tribunal examina los fundamentos del acto administrativo
conforme a normas sustantivas agrarias/ambientales y al debido proceso
administrativo.
Las competencias del Tribunal Agroambiental
incluyen las señaladas constitucional y legalmente: resolver en única instancia
los contenciosos administrativos agrarios, forestales, hídricos y ambientales.
En particular, según la Ley 025 art.144 el Tribunal Agroambiental debe conocer
y resolver en única instancia los procesos contencioso-administrativos que:
·
nazcan de
contratos, concesiones o autorizaciones sobre aprovechamiento de recursos
naturales (agua, flora, fauna, biodiversidad);
·
se refieran a
actos y resoluciones administrativas que definan derechos en materia agraria,
forestal, aguas, ambiental o biodiversidad;
·
afecten
derechos de propiedad agraria por incumplimiento de la función económica-social
de la tierra (p. ej. invocar función social en agrario);
·
sancionen
incumplimiento de normas ambientales o uso no sostenible de recursos
renovables.
En la práctica, este proceso se inicia con la
interposición de una demanda contencioso administrativa ante un juzgado
agroambiental, presentando los hechos y pretensiones (anulación, nulidad, etc.)
y copia del acto administrativo impugnado. La autoridad demandada (p.ej. Director
Nacional del INRA) debe contestar la demanda. No hay prueba nueva: el juez
valora el expediente administrativo (actos y documentos existentes) verificando
la legalidad objetiva. Finalmente, el juez (o Sala del Tribunal Agroambiental)
dicta sentencia de derecho dentro del plazo legal. Al no haber doble instancia
ordinaria, la sentencia de nulidad o improcedencia es definitiva en esa
instancia; cabe recursos especiales únicamente en los casos y por las causales
que la ley procesal administrativa disponga. El profesor jurisprudencial señala
que este proceso “es un procedimiento de control jurisdiccional que tiene como
finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado, a través
de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar la
correcta actuación de la administración pública”, ajustando el accionar oficial
a ley, interés común y derechos de los administrados.
Distinción
con otras vías jurisdiccionales o administrativas
El contencioso administrativo agroambiental
se diferencia claramente de otras vías de resolución de conflictos. En primer
lugar, no sustituye a los recursos administrativos internos: antes de acudir a
la vía judicial, el administrado debe haber agotado la instancia administrativa
correspondiente (p. ej. recurso jerárquico o revisiones internas en el INRA o
la ABT). Solo las resoluciones definitivas que agotan esa vía (o los lapsos
para su resolución) pueden demandarse contenciosamente. La ley agraria lo
establece explícitamente: una vez agotada la “sede administrativa”, el
contencioso administrativo es la única forma de impugnar actos definitivos,
dentro del plazo perentorio señalado. En ese sentido, mientras que la autoridad
administrativa tiene potestad de autotutela limitada (revocar o modificar sus actos
a petición razonada), el contencioso es el control judicial del resultado
final, sin otro recurso ulterior contra esa sentencia. Según la doctrina
constitucional, a diferencia del proceso contencioso ordinario (que revisa
conflictos contractuales o concesiones con el Ejecutivo), el contencioso
administrativo “es un trámite que se presenta para impugnar en la vía judicial
resoluciones emitidas por el Estado… que no tengan otra vía para ser
modificadas o revocadas”. Esencialmente, el contencioso-admin agrario se
orienta a controlar legalmente la administración, y no a reclasificar pretensiones
civiles o penales.
En segundo lugar, no debe confundirse con la jurisdicción ordinaria ni con la indígena
originaria. El acceso a la jurisdicción agroambiental está vedado para
litigios que no versen sobre materias agrarias, forestales, hídricas o
ambientales. Por ejemplo, conflictos puramente civiles sobre propiedad urbana o
contratos mercantiles se dirigen a la jurisdicción ordinaria (Tribunales
Departamentales de Justicia) o especial según corresponda. La Constitución y la
Ley 025 reconocen que existen cuatro jurisdicciones independientes: ordinaria,
agroambiental, indígena originario campesina y especiales. Así, una controversia
sobre tierras en tierras comunitarias de origen (TCO) puede tramitarse ante
autoridades indígenas propias (contemplando derecho consuetudinario), en
paralelo o coordinadamente con la jurisdicción agroambiental cuando
correspondan competencias. El Tribunal Org. Judicial advierte que las
jurisdicciones no pueden usurparse competencias: el tribunal agroambiental no
reemplaza la jurisdicción indígena cuando está en juego la autonomía de pueblos
indígenas, y viceversa.
Finalmente, el contencioso administrativo se
diferencia de acciones constitucionales extraordinarias (como amparos o
inconstitucionalidades) en que aplica normas legales sectoriales específicas.
Mientras que el contencioso agrario busca anular actos o resoluciones
administrativas con efectos concretos, los recursos constitucionales protegen
derechos fundamentales en sentido amplio. No obstante, cuando se aleguen
violaciones graves a derechos constitucionales (p.ej. a la propiedad o al medio
ambiente sano), cabe igualmente interponer acciones de amparo o recursos de
inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. Sin embargo, la vía natural para impugnar
decisiones agrarias es el contencioso administrativo, salvo contadas
excepciones constitucionales.
Análisis
doctrinal y teórico
La doctrina jurídica boliviana concibe el
contencioso administrativo agroambiental como un instrumento fundamental de
control de la legalidad de la actuación estatal en materias especiales. Desde
la teoría del derecho administrativo, todo órgano público está sujeto a
revisión judicial para asegurar que la autoridad no exceda su autoridad o actúe
arbitrariamente. El Tribunal Agroambiental mismo ha señalado que el contencioso
administrativo “tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que
realiza el Estado… precautelando la correcta actuación de la administración
pública, la cual debe enmarcarse en la Ley y en el Estado Constitucional de
Derecho”. Ello implica que, en un Estado plurinacional que prioriza los
derechos colectivos (tierras comunitarias, medio ambiente), la justicia
agroambiental funge como garante de que las decisiones sobre recursos naturales
respeten el ordenamiento y las garantías procesales. De este modo, el
contencioso agrario no solo tutela intereses individuales (p.ej. de un beneficiario),
sino que también protege el interés general establecido en la Constitución
(art.393 CPE garantiza la función social de la tierra, p.ej.).
Además, doctrinalmente se destaca que el
contencioso administrativo es una vía de alcance limitado: el juez sólo examina
la legalidad (nulidad o validez) del acto demandado, sin reclasificar hechos o
imponer medidas administrativas distintas. Es un proceso eminentemente
legalista y formal, propio de la rama procesal pública. En Bolivia coexisten
elementos de modelos continental (revisión estricta de legalidad) y algunos
componentes de modelo anglosajón (por ejemplo, inexistencia de apelación
automática, dependencia de facultades casatorias). Varios autores bolivianos
subrayan que, pese a su perfil técnico, este proceso fortalece el acceso a la
justicia y la transparencia administrativa: el particular puede someter al
“lente judicial” acciones de gobierno que vulneren derechos agrarios o
ambientales. En el plano internacional, este esquema refleja principios consagrados
en instrumentos como la Convención de Aarhus (derecho a proceso judicial en
asuntos ambientales) y en las tendencias de derecho comparado de “revisión
judicial administrativa” presente en varios sistemas.
El análisis doctrinal resalta igualmente que
el contencioso agroambiental sirve de mecanismo de armonización
interinstitucional: el tribunal interpreta y aplica normas agrarias,
ambientales y civiles en conjunto, ofreciendo criterios unificados. Al resolver
controversias de tierras, bosques o agua, el Tribunal Agroambiental genera una
“jurisprudencia agraria” que orienta la actuación de organismos (INRA,
Autoridades Ambientales) y de los propios ciudadanos. En suma, la teoría
concuerda en que este proceso es un pilar para mantener el Estado de Derecho en
áreas estratégicas (seguridad alimentaria, derechos indígenas, protección
ambiental), equilibrando intereses privados con mandatos constitucionales de
desarrollo sostenible.
Análisis
jurisprudencial relevante
Aunque la jurisprudencia agroambiental aún es
incipiente (Tribunal Agroambiental es relativamente nuevo), existen precedentes
y criterios clave. Destaca la Sentencia Constitucional Plurinacional 1548/2013,
que fijó pautas importantes: el TCP reconoció que órganos del Estado
(Viceministerio de Tierras, Superintendencia Agraria) tienen legitimación
activa para plantear demandas contencioso-administrativas agrarias. Fundamentó
que el proceso contencioso agrario “tiene por finalidad que el Tribunal
Agroambiental controle la legalidad de los actos administrativos demandados” y
ejerce “control de legalidad de los actos o resoluciones administrativas, para
evidenciar si fueron pronunciadas dentro del marco jurídico aplicable”. Esta
sentencia reafirmó que la jurisdicción agroambiental es competente exclusivo
para impugnar actos agrarios (art.68 Ley 1715) y destacó la conexión entre el
contencioso administrativo y la función social de la tierra: al dirimir
nulidades, el tribunal asegura que las tierras cumplen con fines legales
constitucionales.
En sede agroambiental, el Tribunal
Agroambiental ha emitido fallos señalando la naturaleza y alcances del
contencioso. Por ejemplo, en la Sentencia TA 10-AGO-2022 (proceso de
saneamiento de tierras) se enfatizó que la demanda es “un contencioso
administrativo… sobre la nulidad de la Resolución Final de Saneamiento
impugnada, efectuando el control de legalidad a los actos realizados por el
ente administrativo en el proceso de saneamiento, resguardando los derechos de
los administrados”. En otra sentencia reciente (TA 15-DIC-2022), el Tribunal
afirmó que el contencioso agroambiental busca prevenir abuso de la
administración y hacer efectiva la garantía constitucional de audiencia. Dichos
criterios coinciden con la doctrina: en esencia, el tribunal ha puntualizado
que su examen se limita al acto impugnado, sin entrar a valorar gestiones
previas distintas, y que sólo anula o confirma en derecho.
Finalmente, la jurisprudencia resalta
principios de procedimiento: el contencioso agrario se tramita sin dilaciones
indebidas (seguimiento preferente) y con apego estricto al debido proceso. En
este sentido, se han declarado nulos actos administrativos cuando se vulneró el
derecho a la defensa, la motivación o los plazos legales. Aunque hasta la fecha
no existen muchos casos publicados, los fallos del Tribunal Agroambiental
continúan perfilando estándares uniformes. A medida que se consolide la rama,
estas sentencias servirán de precedente vinculante (forma “Jurisprudencia
Agroambiental”).
Conclusiones
El contencioso administrativo en la
jurisdicción agroambiental boliviana es un instrumento esencial para dirimir
conflictos de alta relevancia social y ambiental. Su existencia garantiza que
los actos de autoridades agrarias y ambientales puedan ser revisados por un
órgano especializado, lo cual refuerza la legalidad y la seguridad jurídica en
la gestión de la tierra, el agua, el bosque y el medio ambiente. El marco
constitucional y legal boliviano confiere al Tribunal Agroambiental amplias
competencias para conocer estos casos, estableciendo que controversias sobre
derechos agrarios o ambientales deben ventilarse en única instancia ante dicho
tribunal.
El análisis doctrinal y jurisprudencial
confirma que este proceso sirve de control de la administración pública: su fin
es verificar que las autoridades actúen dentro del ordenamiento jurídico y
respeten derechos de los ciudadanos. A la vez, protege bienes colectivos
(función social de la tierra, conservación ambiental) incorporados en la
Constitución. A diferencia de la jurisdicción ordinaria o indígena, la vía
contencioso-admin especial profundiza en las particularidades técnicas y
sociales del sector agroambiental. En la práctica, exige agotar los recursos
administrativos internos y, una vez interpuesta, funciona como la fase judicial
definitiva para resolver la controversia.
En definitiva, el contencioso administrativo
agroambiental es un mecanismo de justicia especializado que promueve la equidad
y la legalidad en materias agroambientales. Su adecuada aplicación contribuye a
la resolución pacífica de conflictos agrarios, protege derechos colectivos de
la naturaleza y asegura que el desarrollo rural y productivo de Bolivia se
encamine dentro del marco normativo constitucional. Las conclusiones de la
doctrina y los tribunales subrayan que esta vía jurisdiccional es coherente con
los fines constitucionales del Estado Plurinacional, permitiendo corregir
ilegalidades administrativas y afianzar la confianza de los ciudadanos en la
justicia agraria.
Referencias
bibliográficas
·
Constitución
Política del Estado Plurinacional de Bolivia (2009), arts. 187–190.
·
Ley N°1715 de
Reforma Agraria (18 oct. 1996), artículos 36 y 68.
·
Ley N°3545 de
Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria (28 nov. 2006), Arts.14, 15
(modificaciones de Ley 1715).
·
Ley Orgánica
del Órgano Judicial N°025 (24 jun. 2010), Arts.4 y 144.
·
Código de
Procedimiento Civil (Ley N°439, 19 nov. 2013), Art.780.
·
Ley N°1333 de
Protección al Medio Ambiente (27 abr. 1992).
·
Decreto
Supremo N°29215 (Reglamento INRA, 24 abr. 2007).
·
Tribunal
Agroambiental Plurinacional – Sentencias y criterios (p.ej. Sent. TA
10-Ago-2022).
·
Tribunal
Constitucional Plurinacional – Sentencia 1548/2013.
Especialistas en Derecho Agroambiental – Abogados Bolivia Sucre
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